Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Прокопенка О.Б.,суддів:Волкова О.Ф., Кривенди О.В., Самсіна І.Л., при секретарі судового засідання Шатило Р.П.,

за участю позивача ОСОБА_5,

представників: позивача - ОСОБА_6, відповідача - Селіванова А.О., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_5 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконною і нечинною постанови ВРУ,

в с т а н о в и л а:

У серпні 2016 року ОСОБА_5 у порядку статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) звернувся до Вищого адміністративного суду України із позовом, у якому просив:

- визнати протиправними дії ВРУ щодо одночасного паралельного ведення двох різних реєстрів [офіційного і неофіційного (тіньового)] для реєстрації поданих (наданих) законопроектів, зокрема законопроектів про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1>;

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ, яка полягає в нереєстрації в офіційному реєстрі поданих законопроектів у момент подання 26 січня 2016 року Проекту Закону про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя) (№ 1-1/34 від 26 січня 2016 року), зареєстрованого в реєстрі законопроектів № 1-1/34 від 26 січня 2016 року;

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо невиключення відкликаного Президентом України за згодою ВРУ законопроекту про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя, реєстр. № 3524) з порядку денного третьої сесії ВРУ восьмого скликання;

- визнати протиправними дії ВРУ щодо призначення Проекту Закону про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя) (№1-1/34 від 26 січня 2016 року, який надано 26 січня 2016 року) офіційного реєстраційного номера 3524, який є офіційним реєстраційним номером іншого законопроекту про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя), а саме офіційним реєстраційним номером Проекту Закону про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя) № 1-1/1012 від 25 листопада 2015 року (вручено 26 листопада 2015 року), який офіційно відкликаний Президентом України за згодою ВРУ 28 січня 2016 року;

- визнати протиправними дії ВРУ щодо внесення завідомо неправдивих відомостей в порядок денний пленарного засідання 28 січня 2016 року в частині назви питання (законопроекту), яке було заплановано до розгляду і фактично розглядалося під офіційним реєстраційним номером № 3524;

- визнати такою, що не відповідає Регламенту Верховної Ради України, затвердженому Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), і нечинною Постанову ВРУ від 28 січня 2016 року № 950-VIII «Про включення до порядку денного третьої сесії Верховної Ради України восьмого скликання доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524) і про його направлення до Конституційного Суду України».

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26 серпня 2016 року відмовив ОСОБА_5 у відкритті провадження у справі.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що вимоги, викладені у позовній заяві, стосуються виключно законодавчої діяльності ВРУ. При цьому питання відповідності законодавчих актів Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1>, дотримання процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності встановлені Основним Законом та віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Тому зазначені позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Не погодившись із таким рішенням суду, ОСОБА_5 подав заяву про його перегляд Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 КАС, у якій просив ухвалу Вищого адміністративного суду України від 26 серпня 2016 року скасувати, а справу направити до цього ж суду для розгляду по суті.

Заслухавши позивача, його представника та представника ВРУ, перевіривши наведені у заяві та письмових поясненнях доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява не підлягає задоволенню з таких підстав.

Зі змісту позовної заяви ОСОБА_5, поданої до Вищого адміністративного суду України в порядку статті 171-1 КАС, убачається, що ним до адміністративного суду оскаржено дії, бездіяльність та постанову ВРУ, пов'язані із реєстрацією та розглядом законопроекту про внесення змін до Конституції України.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (частина перша статті 2 КАС). До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС).

У пункті 1 частини третьої статті 17 цього Кодексу зазначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Статтею 171-1 КАС встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ.

З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом (частина п'ята статті 83 Основного Закону).

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту саме Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.

Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульовано розділом ІV Регламенту під назвою «Законодавча процедура» з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, встановлених главою 26 розділу V Регламенту.

Окремі правила розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, зокрема щодо обов'язкової наявності відповідного висновку Конституційного Суду України для розгляду такого законопроекту, наведено у розділі ХІІІ Основного Закону.

Згідно із закріпленими у розділі ІV та главі 26 розділу V Регламенту нормами ВРУ, створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. Такі дії та прийняті на їх реалізацію рішення сутнісно не є (не можуть бути) управлінськими.

Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні та вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.

Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Повноваження Конституційного Суду України визначені в статті 13 Закону України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України», у пункті 1 якої зазначено, що Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до статті 15 цього Закону підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.

Таким чином, невідповідність Конституції України актів ВРУ, як і порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

Ураховуючи наведене, положення частин першої і другої статті 2, статті 17, частини четвертої статті 18 та статті 171-1 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВРУ і ті випадки, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.

Отже, висновок Вищого адміністративного суду України про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на заявлені ОСОБА_5 позовні вимоги, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, тому в задоволенні заяви слід відмовити.

Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

постановила:

У задоволенні заяви ОСОБА_5 відмовити.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.Б. Прокопенко Судді: О.Ф. Волков О.В. Кривенда І.Л. Самсін